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Der Schweizer Bundesrat schlägt vor, große Solaranlagen mit wettbewerbsorientierten Auktionen für einmalige Investitionszuschüsse zu fördern. Dies wird die Investitionen in die Photovoltaik nicht in dem Maße steigern, wie es zur Erreichung der Schweizer Klima- und Energieziele erforderlich ist. Ich mache Vorschläge, wie der Vorschlag verbessert werden kann.

Im Mai 2017 hat das Schweizer Stimmvolk die Energiestrategie 2050 und damit eine grundlegende Reform des Schweizer Energiesystems angenommen. Der Einsatz von erneuerbaren Energietechnologien wie Photovoltaik (PV), Wind und Biomasse muss drastisch beschleunigt werden, um die für 2035 gesetzten Ziele zu erreichen und die Schweizer Beiträge zum Pariser Abkommen zu erfüllen (siehe Abbildung 1).

PV-Grossanlagen werden eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der Schweizer Energiewende spielen. Der Zubau von PV-Anlagen mit einer Leistung von mehr als 100 kWp ist jedoch nach wie vor gering: Im Jahr 2018 wurden nur 412 solcher Anlagen mit einer Gesamtkapazität von 94,54 MWp wurden hinzugefügt. die etwa 95 GWh pro Jahr erzeugen und damit etwa 20.000 4-Personen-Haushalte. Diese geringe Inanspruchnahme erklärt sich durch die die lange Wartezeit auf die Förderung sowie die in vielen Regionen geringe Vergütung des erzeugten Stroms.

Abbildung 1: Jährliche Stromproduktion aus erneuerbaren Energien in der Schweiz zwischen 2000-2018 und Zielwerte für 2020 und 2035. Quelle: BFE 2019.

Was schlägt der Bundesrat vor?

Entwickler von großen PV-Projekten können derzeit einmalige Investitionszuschüsse direkt beantragen. Doch diese Unterstützung läuft 2022 aus. Im September 2019 gab Bundesrätin Simonetta Sommaruga bekannt Pläne zur Verlängerung des Förderzeitraums für die Photovoltaik über das Jahr 2022 hinaus und schlug wettbewerbsorientierte Auktionen als Instrument für die Zuteilung von einmaligen Investitionszuschüssen für bestimmte große PV-Projekte vor - eine Weltneuheit. Der Bundesrat beabsichtigt, das Potenzial großer PV-Anlagen kosteneffizient zu erschließen, um die Ziele für den Ausbau der Photovoltaik bis 2035 zu erreichen.

Nun, auf den ersten Blick mag dies der richtige Weg sein. Die Verlängerung des Förderzeitraums für die großflächige Photovoltaik ist dringend notwendig, um das ungenutzte Potenzial zu erschließen, und die Festlegung der Höhe der Unterstützung auf der Grundlage wettbewerbsorientierter Versteigerungen hat nachweislich die Kosten für die Steuerzahler verringert. Die vorgeschlagenen wettbewerbsorientierten Auktionen für einmalige Investitionszuschüsse werden jedoch vor allem den Akteuren zugute kommen, die bereits auf dem Schweizer PV-Markt aktiv sind: öffentliche Versorgungsunternehmen, große Einzelhändler, lokale Gewerbe- und Industrieunternehmen. Diese Akteure haben über ihre Bilanzen Zugang zu günstigen Finanzmitteln für PV-Investitionen und werden motiviert sein, dies zu tun, wenn sie einen Investitionszuschuss erhalten. Solche Zuschüsse senken ihre Investitionskosten und verursachen nur geringe Transaktionskosten für politische Entscheidungsträger und Investoren gleichermaßen. Im Vergleich zu anderen Förderarten erfordern einmalige Investitionszuschüsse kein umfassendes Finanzmanagement durch die beteiligten Parteien und stellen somit ein einfaches Instrument zur Förderung von Investitionen dar.

Warum wird der Vorschlag nicht funktionieren?

Um jedoch die für die Erreichung der Ziele erforderlichen Investitionen in die groß angelegte Photovoltaik zu erreichen, ist es erforderlich, die entsprechenden Mittel bereitzustellen, neue Akteure in den Schweizer PV-Markt eintreten müssen, wie z.B. internationale und neue lokale Projektentwickler und professionelle Investoren (von denen einige in der Schweiz ansässig, aber bisher nur im Ausland tätig sind, z.B. Edisun Strom). Diese Bauträger lassen sich weder von hohen Investitionskosten noch von der komplexen Finanzverwaltung ihrer Anlagen abschrecken - dies gehört zu ihrem Tagesgeschäft. Sie benötigen jedoch ein risikoarmes Investitionsumfeld, da sie Finanzierungen auf Projektbasis von Banken und Finanzinvestoren erhalten und daher auf die Gesamtkapitalkosten achten.

Ein risikoreiches Umfeld verringert den Anteil der Investitionen, der durch günstige Bankkredite finanziert werden kann, und erhöht die Renditeerwartungen anderer Investoren. Dies gilt insbesondere für große PV-Anlagen, die Ungewissheit über ihre künftigen Cashflows eine zusätzliche Risikomarge zu den Kapitalkosten hinzufügt. Einfach ausgedrückt: Wenn die Erstinvestition subventioniert wird, die künftigen Einnahmen aber unsicher bleiben, profitieren die etablierten Akteure, die Zugang zu günstigeren Finanzierungen haben. Im Falle der Schweiz bedeutet dies, dass dieselben alten Energieversorger die PV-Anlagen bauen werden, weil sie in ihrer Bilanz Kapital aufnehmen können. Neue Akteure, die Kapital für ihre Projekte aufbringen müssen, werden nicht in den Markt eintreten, und die PV-Investitionen werden wahrscheinlich in dem heutigen langsamen Tempo weitergehen.

Was wird funktionieren?

Da die Schweiz ihre Anstrengungen zur Förderung von Investitionen in die Photovoltaik beschleunigen muss, schlage ich vor, den Gewinnern von Photovoltaik-Auktionen Stromabnahmeverträge (PPA) zu gewähren, anstatt wettbewerbsorientierte Auktionen für einmalige Investitionszuschüsse durchzuführen. PPAs sind Verträge zwischen einem Stromerzeuger und einem Stromabnehmer, in denen die Bedingungen für den Stromverkauf festgelegt sind, z. B. wie viel, wie lange und zu welchem Preis. PPAs Gewährleistung stabiler Erträge und Abschirmung von PV-Investoren gegen Marktrisiken für eine bestimmte Anzahl von Jahren. Dadurch wird das Vertrauen der Anleger gestärkt und die die Risikoprämie für ihr Kapital.

Wettbewerbsorientierte Auktionen für PPA wurden in vielen Ländern mit großem Erfolg durchgeführt, was das Interesse der Projektentwickler an solchen Förderprogrammen belegt. Portugal beispielsweise erzielte im Juli 2019 rekordverdächtige Auktionsergebnisse für Photovoltaikanlagen mit Vergütungsniveaus, die so niedrig waren wie 1,48 EURct./kWh bei einer Laufzeit von 15 Jahren. In Deutschland führten verschiedene PV-Auktionen im Jahr 2019 zu einem Vergütungsniveau zwischen 4,80 und 6,59 EURct./kWh bei einer Laufzeit von 20 Jahren und einem Zubau von fast 1,5 GW. Ähnlich erfolgreiche Auktionsergebnisse sind in der Schweiz in den kommenden Jahren jedoch unwahrscheinlich, da es an professionellen Projektentwicklern und Investoren für erneuerbare Energien fehlt, die Sonneneinstrahlung geringer ist als in Portugal, die Arbeitskosten höher sind und Freiflächenanlagen derzeit politisch unpopulär sind. Solche Auktionen könnten jedoch neuen Akteuren die Tür zum Schweizer PV-Markt öffnen.

Abschliessend begrüsse ich den Vorschlag, die Förderung der grossflächigen Photovoltaik fortzusetzen, aber ich fordere den Bundesrat auf, die Ausgestaltung der Förderung zu überdenken. Der Bundesrat muss sich zuerst über die Art der Anlagen und die Investoren, die er anziehen möchte, klar werden, bevor er den Fördermechanismus wählt, da die Risiko- und Ertragsanforderungen der verschiedenen Investoren unterschiedlich sind. Insbesondere sollte der Bundesrat seine Begeisterung für einmalige Investitionszuschüsse überdenken, da diese kaum neue Akteure in den Schweizer PV-Markt bringen und somit die rasche Verbreitung der PV gefährden. Im Gegensatz dazu senken stabile, langfristige Vergütungen das Investitionsrisiko und die Kapitalkosten und stimulieren so Investitionen in große PV-Anlagen. Ich schlage daher vor, dass die Schweizer Politik dem Beispiel unserer Nachbarländer folgt und wettbewerbsfähige Auktionen für PPAs einführt, um die Verbreitung der Photovoltaik anzukurbeln und die Chancen zu erhöhen, die Schweizer Klima- und Energieziele zu erreichen.

Der Autor dankt Bjarne Steffen für seinen wertvollen Beitrag.

Titelbild von Upslash.

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Vorgeschlagene Zitierung: Hälg, Léonore. "Switzerland's strategy will not deliver the solar power it needs. Here's why", Energy Blog @ ETH Zürich, ETH Zürich, February 17, 2020, https://blogs.ethz.ch/energy/swiss-solar-power/

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Die Strategie des Bundesrats wird die benötigte Solarenergie nicht liefern. Die Gründe warum.

Der Bundesrat plant wettbewerbliche Ausschreibungen für einmalige Investitionsbeiträge zur Unterstützung grosser Photovoltaikanlagen. So werden die Photovoltaikinvestitionen, die nötig sind, um die Schweizer Klima- und Energieziele zu erreichen, jedoch nicht angezogen. In diesem Blogbeitrag biete ich Verbesserungsvorschläge für den bundesrätlichen Plan.

Im Mai 2017 hat die Schweizer Stimmbevölkerung der Energiestrategie 2050 und somit einer fundamentalen Reform des schweizerischen Energiesystems zugestimmt. Der Ausbau der erneuerbaren Energien wie Photovoltaik (PV), Wind und Biomasse muss spürbar hochgefahren werden, um die Ziele, die für 2035 gesetzt wurden, zu erreichen und so den Schweizer Beitrag zum Pariser Klimaabkommen zu leisten (siehe Abbildung 1).

Grosse PV-Anlagen werden eine wichtige Rolle in der schweizerischen Energiewende spielen. Allerdings werden heute nur wenige neue PV-Anlagen mit Kapazitäten über 100 kWp gebaut: Im Jahr 2018 wurden zum Beispiel lediglich 412 solcher Anlagen mit einer Gesamtkapazität von 94,54 MWp gebaut, die knapp 95 GWh pro Jahr produzieren und so etwa 20'000 4-Personen-Haushalte versorgen können. Der dürftige Ausbau kann durch die lange Wartezeiten für Unterstützungsleistungen und die in vielen Regionen tiefen Stromliefertarife erklärt werden.

Abbildung 1. Entwicklung der jährlichen Stromproduktion aus erneuerbaren Energien (ohne Wasserkraft) zwischen 2000 und 2018 und Richtwerte für 2020 und 2035. Quelle: BFE 2019.

Was beinhaltet der bundesrätliche Plan?

Heute können Entwickler von großen PV-Projekten einmalige Investitionsbeiträge direkt beantragen. Diese Unterstützung läuft jedoch Ende 2022 aus. Im September 2019 hat Bundesrätin Simonetta Sommaruga deshalb Pläne präsentiert, die die Unterstützung über 2022 hinaus verlängern sollen und wettbewerbliche Ausschreibungen zur Verteilung von einmaligen Investitionsbeiträgen an einzelne grosse PV-Projekte vorschlagen. Die Schweiz wäre somit das einzige Land weltweit mit diesem Instrument. Der Bundesrat bezweckt damit das Potenzial für grosse PV-Anlagen kostengünstig zu erschliessen, um die PV-Ziele für 2035 zu erreichen.

Auf den ersten Blick scheint dies ein guter Weg zu sein. Die Verlängerung der Unterstützung für große PV-Anlagen wird dringend benötigt, um das ungenutzte Potenzial anzuzapfen. Auch wurde bereits gezeigtdass die Steuerzahler weniger belastet werden, wenn wettbewerbliche Ausschreibungen die Höhe der Unterstützungszahlungen bestimmen. Jedoch eignen sich die vorgeschlagenen wettbewerblichen Ausschreibungen für Investitionsbeiträge vor allem für die Akteure, die jetzt schon im Schweizer Solarmarkt aktiv sind: öffentliche Elektrizitätsversorgungsunternehmen (EVU), große Detailhändler und lokale Gewerbe- und Industriebetriebe. Diese Akteure können PV-Investitionen billig über ihre Bilanz finanzieren und werden dies auch machen, wenn sie Investitionsbeiträge erhalten. Solche Beiträge senken ihre Investitionskosten und führen weder für den Bund noch für die Investoren zu grossen Transaktionskosten. Im Vergleich zu anderen Unterstützungsmassnahmen erfordern Investitionsbeiträge auch kein umfassendes Finanzmanagement und sind somit relativ simpel ausführbar.

Warum wird der Plan dennoch nicht funktionieren?

Um die benötigten Investitionen in grosse PV-Anlagen zu erreichen, müssen jedoch neue Akteure in den Schweizer Solarmarkt kommen, wie internationale und neue lokale Projektentwickler und professionelle Investoren (von welchen einige, wie zum Beispiel Edisun Strom, die in der Schweiz ansässig aber nur im Ausland aktiv sind). Solche Akteure werden weder von hohen Investitionskosten noch vom komplexen Finanzmanagement ihrer Anlagen abgeschreckt. Diese sind Teil ihres alltäglichen Geschäfts. Diese Akteure brauchen aber eine risikoarme Investitionsumgebung, da sie die Finanzierung einzelner Projekte von Banken und Finanzinvestoren erwerben müssen und deshalb abhängig der Finanzierungskosten sind.

Eine risikoreiche Investitionsumgebung verkleinert den Investitionsanteil, der über billige Bankdarlehen finanziert werden kann, und vergrössert die Renditeerwartungen anderer Investoren. Insbesondere für große PV-Anlagen trägt Unsicherheit über deren zukünftigen Kapitalfluss zu einer zusätzlichen Risikomarge bei den Kapitalkosten bei und verteuert so das Projekt. Einfacher gesagt: Wenn die Anfangsinvestition subventioniert wird aber die zukünftigen Einnahmen unsicher sind, werden die etablierten Akteure, die Zugang zu billigerer Finanzierung haben, bevorteilt. Im Fall der Schweiz heisst das, dass die gleichen EVU die PV-Anlagen bauen werden, da sie Kapital über ihre Bilanz beschaffen können. Neue Akteure, die spezifisch Kapital für Projekte aufnehmen müssen, werden nicht in den Markt kommen und die Investitionen in PV-Anlagen werden wahrscheinlich im heutigen langsamen Tempo weitergehen.

Was kann funktionieren?

Da die Schweiz ihre Bestrebungen, Investitionen in PV-Anlagen anzulocken, vergrössern muss, schlage ich vor, wettbewerbliche Ausschreibungen für Stromabnahmeverträge (power purchase agreements [PPAs]) statt für einmalige Investitionsbeiträge durchzuführen. Stromabnahmeverträge beinhalten Vereinbarungen zwischen Stromproduzenten und Stromabnehmern, die die Bedingungen zu welchen der Strom verkauft wird, d.h. der Rückliefertarif und die Länge des Vertrags, definieren. Stromabnahmeverträge gewährleisten stabile Einnahmen und schirmen PV-Projekte für eine bestimme Anzahl Jahre vor Marktrisiken ab. Als Folge stärken sie das Vertrauen der Investoren und die Risikomargen vermindern, die diese für ihr Kapital verlangen.

Wettbewerbliche Ausschreibungen für Stromabnahmeverträge wurden schon in vielen Ländern mit Erfolg eingeführt, was das Interesse von Projektentwicklern in solche Unterstützungsmassnahmen beweist. In Portugal zum Beispiel wurden im Juli 2019 in PV-Ausschreibungen rekordtiefe Rückliefertarife von bis zu 1,48 EURct./kWh über 15 Jahre erreicht. In Deutschland wurden im Jahr 2019 in verschiedenen PV-Ausschreibungen Rückliefertarife zwischen 4,80 und 6,59 EURct./kWh über 20 Jahre für neue Anlagen mit einer Gesamtkapazität von fast 1,5 GW erzielt. Ähnlich erfolgreiche Ausschreibungsergebnisse sind in den nächsten Jahren für die Schweiz zwar nicht zu erwarten, da professionelle Projektentwickler und Investoren für erneuerbare Energien fehlen, die Sonneneinstrahlung tiefer ist als in Portugal, die Lohnkosten höher sind und Freiflächenanlagen zurzeit politisch nicht machbar sind. Aber sie könnten eine Türe für neue Akteure im Schweizer Solarmarkt öffnen.

Mein Fazit ist, dass ich den bundesrätlichen Vorschlag zur Verlängerung der Unterstützung für große PV-Anlagen begrüsse. Jedoch halte ich den Bundesrat dazu an, seine Pläne für die Art der Unterstützung zu überdenken. Die Regierung sollte zuerst entscheiden, welche Art von Anlagen und Akteuren sie in den Markt holen möchte, bevor sie den Unterstützungsmechanismus wählt, da sich die Risiko- und Gewinnanforderungen zwischen verschiedenen Investoren unterscheiden. Sie sollte insbesondere ihren Enthusiasmus für einmalige Investitionsbeiträge überdenken, da es unwahrscheinlich ist, dass diese neuen Akteure in den Schweizer Solarmarkt gebracht werden, und sie so den schnellen PV-Ausbau gefährden können. Im Gegenteil vermindern stabile und langfristige Rückliefertarife die Investitionsrisiken und damit die Finanzierungskosten von grossen PV-Anlagen und stimulieren so Investitionen in solche Anlagen. Ich schlage deshalb vor, dass der Bundesrat und die Schweizer Politiker dem Beispiel unserer Nachbarsländer folgen und wettbewerbliche Ausschreibungen für Stromabnahmeverträge einführen, um den PV-Ausbau anzukurbeln und so die Chancen, die Schweizer Klima- und Energieziele zu erreichen, erhöhen.

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