Weil wir schlecht in der Lage sind, Vorhersagen zu treffen, weil wir die Politik nur langsam ändern können und weil zu viel auf dem Spiel steht. Eine reaktionsfähige Politik kann dazu beitragen, diese Einschränkungen zu überwinden.
Die Energiewende wird oft als langwierige, mehrere Jahrzehnte dauernde Angelegenheit betrachtet. Das muss aber nicht sein. Sogar Vaclav Smil, vielleicht der weltweit führende Denker in Sachen Energieräumt ein, dass regionale und nationale Übergänge können sehr schnell erfolgen. Bei der derzeitigen Energiewende könnte die Politik das Tempo des Wandels bestimmen.
Unter den Instrumenten, die die Verbreitung sauberer Energietechnologien beschleunigen, gibt es nur wenige, die eine erfolgreichere Erfolgsbilanz vorweisen können als Einspeisetarife. Und doch sind FITs ein perfektes Beispiel dafür, warum die globale Energiewende ohne entsprechende Maßnahmen nur langsam vorankommen könnte.
Grundlagen der Einspeisevergütung
Einspeisetarife sind wirtschaftliche Anreize, um kostspielige, neuartige Stromerzeugungstechnologien für Investoren attraktiv zu machen. Ein FIT legt einen garantierten Preis für den von einem Stromerzeuger ins Netz eingespeisten Strom fest - in der Regel einen festen Satz pro kWh über dem Marktpreis - und das über einen langen Zeitraum (z. B. 10-20 Jahre). FITs sind eines der wirksamsten Instrumente zur Verringerung des Investitionsrisikos und die Verbreitung von Energieerzeugungstechnologien zu beschleunigen.
Zusammen mit den raschen Kostensenkungen sind die FITs weitgehend für das schnelle Wachstum der erneuerbaren Energien verantwortlich. Seit 1998, Länder, Staaten und Provinzen, die FITs einsetzen, verzehnfacht auf insgesamt 111 im Jahr 2018, während die kumulierte installierte Kapazität der Photovoltaik und der Windenergie um das 1000-fache bzw. 55-fache anstieg.
Obwohl sie bei der Beschleunigung der Technologiediffusion recht erfolgreich waren, sind die FITs auf dem Rückzug, da wettbewerbsorientierte Auktionen und andere Maßnahmen die Oberhand gewinnen. Ein Teil dieses Rückgangs lässt sich erklären durch die natürliche Entwicklung hin zu stärker marktabhängigen Instrumenten, wenn die PV- und Windenergietechnologien ausgereift sind. Zum Teil ist dies aber auch auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, mit denen viele Länder bei der Anwendung der FITs zu kämpfen hatten.
Schlechte Vorhersagen, langsame Änderungen der Politik und hohe Einsätze
Da wirtschaftliche Anreize, wie z. B. FITs, die Einführung von Technologien fördern, führen Lerneffekte in der Regel zu einer Senkung der Technologiekosten. Manchmal um ein Vielfaches. Die Kosten für Strom aus Photovoltaik und Windenergie sind drastisch gesunken dank sinkender Technologiekosten von über 20% für PV und 10% für Windenergie pro Verdoppelung der kumulierten installierten Kapazität.
Die meisten Analysten (und Regierungen) konnten einen derart raschen Kostenrückgang nicht vorhersagen, was dazu führte, dass sie die Geschwindigkeit der Verbreitung von PV- und Windenergie unterschätzten, manchmal auf komische Weise.
Wenn die Anreize jedoch nicht angepasst werden, können Investoren bei sinkenden Technologiekosten oft unerwartete Gewinne einfahren. Dies untergräbt nicht nur die Kosteneffizienz der Politik, sondern schafft auch die Dringlichkeit Schlagen Sie zu, solange der Anreiz hoch ist. Um das Ausbluten der öffentlichen Haushalte zu stoppen, müssen die Regierungen die Anreize umgehend reduzieren, aber sie sind meist zu langsam.
Nehmen wir den Fall meines Heimatlandes Spanien als eine abschreckende Geschichte.
Der im Juni eingeführte großzügige FIT (aber veröffentlicht im Mai) 2007 wurde ein Mechanismus eingeführt, der eine "manuelle" Überprüfung der Anreize auslöst, wenn 85% des Ausbauziels erreicht sind. Dieser Schwellenwert wurde im Juni 2007 erreicht. Ein neuer, niedrigerer Anreiz wurde im September 2007 ausgearbeitet, aber erst im September 2008 in Kraft gesetzt. Ganze 12 Monate Verzögerung, in denen über 2.500 MWp installiert wurden (von einer Ausgangssumme von ~300 MW), wodurch Spanien jahrzehntelange jährliche Kosten in Milliardenhöhe entstehen.
Schließlich wurde die Belastung so groß, dass Spanien den FIT für PV ganz abschaffte, was zu einem verlorenen Jahrzehnt mit geringem Zubau an erneuerbaren Energien führte. Ähnliches geschah in Italien, der Tschechischen Republik und sogar in Deutschland, wo nur Politikverdrossenheit die Kosten der Politik zu begrenzen.
Wirtschaftliche Anreize sind wirksam, aber da sie teuer werden können, ist es für die Länder verlockend, Instrumente wie FITs zu meiden. Aber wir haben keine Zeit, die zweitwirksamsten Optionen auszuprobieren, wenn es darum geht, die Verbreitung neuer sauberer Energietechnologien zu beschleunigen, z. B. für die Speicherung oder die Elektromobilität. Von Jahr zu Jahr werden die zur Begrenzung des Klimawandels erforderlichen CO2-Reduzierungen strenger. Die COVID-19-Krise hat gezeigt, dass drastische Verhaltensänderungen haben nur bescheidene Auswirkungen auf die Emissionen. Worauf es ankommt, ist die schnellstmögliche Dekarbonisierung der Stromerzeugung und des Landverkehrs, und dafür sind Subventionen in der einen oder anderen Form erforderlich.
Drei Möglichkeiten, wie eine reaktionsfreudigere Politik helfen kann
Aber Subventionen müssen nicht zwangsläufig die Kosten in die Höhe treiben. Anstatt das Rad neu zu erfinden, sollten wir ein gutes Instrument besser machen. Ein vielversprechender Weg besteht darin, die Politik reaktionsfähiger zu machen, indem man Elemente in ihre Gestaltung einführt, die ihre Fähigkeit erhöhen, auf Veränderungen im Umfeld, in dem sie wirken, zu reagieren. Reaktionsfähigere Politiken könnten zum Beispiel auf dreierlei Weise dazu beitragen, die Grenzen der alten FIT-Konzepte zu überwinden.
Anstatt Anreize auf der Grundlage von Prognosen für die Verbreitung und die Preise zu setzen, sollten die politischen Maßnahmen auf die Entwicklung der Akzeptanz und der Preise reagieren. Dies kann durch die Einführung automatischer Anpassungsmechanismen geschehen (z. B. in Anlehnung an den EU-ETS-Marktstabilitätsreserve anstelle einer Kohlenstoffpreisuntergrenze). Anstatt monatelang für die Verabschiedung neuer Gesetze zu brauchen, können durch eine reaktionsfähige Politik Anreize so schnell und häufig wie nötig angepasst werden. Zum Beispiel durch die Auslösung von Änderungen der Anreize, wenn politische Meilensteine erreicht werden. wie in Kalifornien und anderen Ländern für Solaranreize. Am wichtigsten ist jedoch, dass eine reaktionsfähige Politik ihre Ziele nicht über- oder unterschreitet, sondern viel genauer ist und ihre Ziele mit Sicherheit erreicht. Zum Beispiel durch die Verknüpfung von Anpassungen der Anreize mit dem Abstand zu den politischen Zielen - wie ich in einem kürzlich erschienenen Papier untersucht habe.
In diesem frei zugänglichen Papierhaben meine Co-Autoren und ich untersucht, wie ein responsives Design für einen Solar-FIT in Deutschland im Vergleich zur historischen Politik abgeschnitten hätte. Die Simulationen zeichnen ein klares Bild: Deutschland hätte über 320 Mio. € (-11,7%) pro installiertem GW einsparen und gleichzeitig sein Ziel mit über 90% erreichen können. Ein zweites Papier (in Überarbeitung) bestätigt die früheren Ergebnisse für Spanien und die Schweiz, was darauf hindeutet, dass reaktionsfähige Konzepte in verschiedenen Regionen gut funktionieren könnten. Dies ist von entscheidender Bedeutung, denn für eine schnelle, globale Energiewende müssen die Länder überall die schnelle Übergänge auf regionaler und nationaler Ebene.
Wir können sicher sein, dass es während der Energiewende weitere Schocks geben wird. Künftige Maßnahmen müssen so gestaltet werden, dass sie ihnen standhalten. Ein reaktionsfähiges politisches Konzept ist jedoch kein Allheilmittel gegen die Risiken wirtschaftlicher Anreize. Nichtwirtschaftliche Hindernisse, wie z. B. mangelndes Wissen über eine Technologie, erfordern ergänzende Instrumente, um unnötig hohe Anreize zu vermeiden, und es bedarf sorgfältig ausgearbeiteter Rechtsvorschriften, um strategisches Verhalten von Investoren zu verhindern. Aber das Potenzial von responsiven Designs sollte von Forschern und Praktikern genauer untersucht werden. Eine rasche Energiewende sollte nicht durch unsere mangelnde Prognosefähigkeit und langsame politische Veränderungen aufgehalten werden. Es steht einfach zu viel auf dem Spiel.
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Was wir wirklich brauchen, ist ein Preis für CO2-Emissionen und Anreize für Privatpersonen, auf leicht verfügbare Alternativen zu Kohle, Öl und Gas umzusteigen. So wie in Schweden, wo die Fernwärme die vorherrschende Heizungsform in den Städten ist und wo die Fernwärme keine fossilen Brennstoffe verwendet. Ein weiteres positives Beispiel ist Tesla und seine Elektroautos. Innerhalb von 10 Jahren hat sich der Preis für Elektroautos mit einer bestimmten Reichweite und Leistung halbiert - und das ist auf eine Kombination aus dem Ehrgeiz eines privaten Unternehmens (Tesla) und finanziellen Anreizen zurückzuführen, die den Preis für den Kauf eines Elektroautos senken.
Einspeisevergütungen für Solar- und Windenergie sind in der Tat sehr effektiv, wenn das Ziel mehr Strom aus Sonne und Wind ist - aber nicht sehr effektiv, wenn das Ziel weniger Emissionen aus Kohle, Öl und Gas ist. Deutschland ist der beste Beweis dafür. Heute kommen mehr als 40% des deutschen Stroms aus Sonnen- und Windenergie, aber Deutschlands CO2-Emissionen sind immer noch sehr hoch und Deutschland plant sogar den Bau eines brandneuen Kohlekraftwerks - nämlich Datteln 4. Auf der "Datteln 4 Website" von Uniper ist zu lesen: "Das neue Kraftwerk Datteln 4 wird eines der modernsten Steinkohlekraftwerke der Welt sein. Es ist als Monoblockanlage mit einer Bruttoleistung von 1.100 Megawatt und einem Nettowirkungsgrad von über 45 Prozent konzipiert. Neben Strom für die öffentliche Versorgung kann Datteln 4 auch Bahnstrom erzeugen und durch Kraft-Wärme-Kopplung rund 100.000 Haushalte in Stadt und Region mit umweltfreundlicher Fernwärme versorgen. Datteln 4 ist für schnelle Lastwechsel ausgelegt. Diese hohe Flexibilität macht das Kraftwerk zu einem zuverlässigen Partner für erneuerbare Energien."
Nicht Sonne und Wind in Kombination mit fossilen Kraftwerken als Ausgleich für Dunkelflauten ist die Lösung, sondern ein Energiesystem, das nicht mehr auf Kohle, Öl und Gas setzt, ist die eigentliche Lösung.
Lieber Martin,
Vielen Dank für das Lesen meines Beitrags und für Ihren Kommentar.
Ich stimme mit Ihrem ersten Punkt überein. Sowohl die Bepreisung von Kohlenstoff als auch wirtschaftliche Anreize können zur Verbreitung neuer Technologien beitragen, die den Verbrauch fossiler Brennstoffe und damit die CO2-Emissionen verringern. Mein Beitrag in diesem Beitrag befasst sich damit, *wie* diese Politiken gestaltet werden sollten. Ich habe versucht zu argumentieren, warum eine reaktionsfreudigere Politik dazu beitragen kann, die schlechten Vorhersagefähigkeiten der meisten Analysten, die langwierigen Prozesse zur Änderung von Gesetzen und die Ungewissheit über die Ergebnisse der Politik zu überwinden.
Was Ihren zweiten Punkt betrifft, so scheint es mir unfair, den FIT in Deutschland mit der Aufgabe zu belasten, den gesamten Stromerzeugungsmix in diesem Land umzustellen. Vielleicht stimmen Sie mir zu, dass die Entscheidung zum Ausstieg aus der Kernenergie einen gewissen Einfluss auf den langsamen Rückgang der CO2-Emissionen aus der Stromerzeugung in Deutschland hatte. Dass Deutschland ein Kohlekraftwerk in Betrieb nimmt, ist eine Schande. Aber weder die Entscheidung über die Kernkraft noch das Schicksal der Kohlekraftwerke stehen in direktem Zusammenhang mit dem FIT. Was die Verbreitung von Solar- und Windenergie betrifft, so hat der FIT in Deutschland seine Aufgabe erfüllt.
Ich kann Ihrem Schlusswort nur von ganzem Herzen zustimmen.
Nochmals vielen Dank und herzliche Grüße,
Alejandro
Interessanter Beitrag, Alejandro. Ich könnte nicht mehr zustimmen. Was hier zu beachten ist, sind die unterschiedlichen Institutionen in den verschiedenen Rechtsordnungen, die eine reaktionsfähige Politikgestaltung beschleunigen oder behindern können. In den Anfängen der deutschen FiT waren die Tarife gesetzlich vorgeschrieben, was bedeutete, dass das Parlament über Änderungen der Tarife entscheiden musste (abgesehen von dem eingeführten "Absenkpfad", der in seinen Kostenreduktionsschätzungen zu konservativ war). Dies bedeutete, dass erst der gesamte parlamentarische Apparat in Gang gesetzt werden musste - einschließlich langwieriger Debatten -, bevor Änderungen vorgenommen werden konnten. In der Schweiz hingegen wurden die Tarife in der Verordnung festgelegt und fielen damit in die Zuständigkeit der Regierung, die viel schneller entscheiden konnte. Ich denke, solche Aspekte sollten in der zukünftigen Forschung berücksichtigt werden.
@Martin Holzherr: Ein CO2-Preis ist sicherlich notwendig. Wie Alejandro jedoch betont hat, untergräbt dies nicht die Bedeutung einer wirksamen Politik, die den Einsatz von Technologien für erneuerbare Energien unterstützt. Die verschiedenen politischen Instrumente ergänzen sich, und wir brauchen einen wirksamen Mix, der Maßnahmen auf allen Ebenen unterstützt.
Liebe Léonore,
Vielen Dank für das Lesen des Beitrags und für Ihren Kommentar. Ich denke, Sie sprechen einen wichtigen Punkt an, der oft vernachlässigt wird. Ich könnte nicht mehr zustimmen.
Der institutionelle Rahmen, der den politischen Instrumenten zugrunde liegt, hat einen großen Einfluss auf ihre Leistungsfähigkeit. Reaktionsfreudigere Konzepte könnten eine schnelle und angemessene Reaktion auf Veränderungen im Kontext der Politik erleichtern, aber sie würden immer noch einen institutionellen Akteur mit einer gewissen Unabhängigkeit und einem gewissen Ermessensspielraum zur Steuerung der Politik erfordern. Aus meinen Simulationen haben wir gelernt, dass es Fälle geben kann, in denen ein reaktionsfähiges Design eine drastische Kürzung einer Subvention (z. B. eines Einspeisetarifs) oder eine plötzliche Erhöhung einer Steuer (z. B. eines Kohlenstoffpreises) nahelegt. Dies bietet sowohl die Möglichkeit, die unvermeidlichen Unzulänglichkeiten eines Mechanismus zu kompensieren, der Anpassungen der Politik auf der Grundlage einiger weniger Variablen vorschreibt, denen das kontextbezogene Wissen eines menschlichen Entscheidungsträgers fehlt, als auch Risiken, wenn diese Anpassungen zwar angemessen sind, um die Wirksamkeit oder Kosteneffizienz der Politik aufrechtzuerhalten, aber politisch nicht tragbar sind. Das EU-EHS ist vielleicht ein gutes Beispiel dafür.
Ein sehr wichtiger Kommentar, den ich im Hinterkopf behalten werde!
Das Beste,
Alejandro
Toller und gut recherchierter Beitrag. Beeindruckend!
Ich unterstütze die allgemeine Botschaft.
Ja, die Übergangspolitik sollte flexibel und reaktionsfähig gestaltet werden, um auf (noch) unbekannte Entwicklungen reagieren zu können. Und ja, es ist auch wichtig, auf die Kosten der Politik zu achten.
Ich habe mich jedoch gefragt, ob die Konzentration auf ein reaktionsfähiges Anreizniveau (z. B. für FITs) nicht zu eng gefasst ist. Leider haben wir in der Vergangenheit viele andere unerwünschte Auswirkungen der Übergangspolitik erlebt. Zum Beispiel i) gesellschaftliche Akzeptanz (lokaler Widerstand gegen Großprojekte), ii) Verlagerung von Umweltproblemen (Kinderarbeit zur Gewinnung von Kobalt für EV-Batterien, Biomasse-Monokulturen, nicht erfasste THG-Emissionen), iii) Auswirkungen auf andere Sektoren (Kontroverse zwischen Lebensmitteln und Biokraftstoffen), iv) Engpässe bei der Technologieentwicklung und -verbreitung (Netzausbau, PV-Siliziumkrise) usw.
Verstehen Sie mich nicht falsch. All dies ist "normal" in dem Sinne, dass Dinge schief gehen können, wenn wir etwas Neues ausprobieren. Niemand weiß alles im Voraus, und Vorhersagen von Experten schlagen oft fehl, wie Sie richtig bemerken.
Ich denke, ich will damit sagen, dass wir ein umfassendes "politisches Lernen" oder Reaktionsvermögen brauchen, um die Unwägbarkeiten von Übergangsprozessen zu bewältigen.
Lieber Jochen,
Danke, dass Sie meinen Beitrag gelesen und einen Kommentar hinterlassen haben! Ich bin froh, dass er Ihnen gefallen hat.
Das Thema dieses Beitrags (und die dahinter stehende Forschung) ist in der Tat sehr eng gefasst. Er befasst sich mit einem Element der Gestaltung einer bestimmten (Art von) Politik, enger kann es kaum sein! Ich würde auch nicht behaupten, dass eine reaktionsfreudigere Politik irgendwelche Probleme lösen würde, die über ihren unmittelbaren Einfluss hinausgehen.
Zu Ihrem Kommentar: Ich stimme Ihnen zu, dass ein breit angelegtes politisches Lernen und Reagieren wünschenswert ist, um den Unsicherheiten beim Übergang zur Nachhaltigkeit zu begegnen. Ich vermute, dass dies Veränderungen in den politischen Entscheidungsprozessen erfordern würde, die den Rahmen dieses Beitrags (und mein Fachwissen, um sie zu kommentieren) sprengen würden. Ich möchte nur eine Warnung aussprechen. Reaktionsmechanismen, die Änderungen an einer Politik halb- oder vollautomatisch vornehmen können (wie die, die ich in meinen Arbeiten untersucht habe), können Bedenken hinsichtlich der Verantwortung und Rechenschaftspflicht aufwerfen. Ich persönlich bin der Meinung, dass die Politik besser werden kann, wenn sie reaktionsfähiger wird, aber der Prozess der Einführung dieser Mechanismen muss reflexiv und überlegt sein.
Das Beste,
Alejandro
[...] Diese Maßnahmen müssen auf den jeweiligen Kontext zugeschnitten sein und sollten mit einer gewissen Flexibilität konzipiert werden, damit sie im Laufe des Übergangs angepasst werden können [...]